作者簡介：馮奎，男，國家發展和改革委員會城市和小城鎮改革發展中心學術委秘書長、研究員，中國科學院地理科學與資源研究所研究員，北京交通大學中國城市研究中心教授（北京 100045）。

　　楊冰之，男，物聯網與智慧城市研究專家，浙江大學客座教授，北京國脈互聯信息顧問有限公司董事長，首席研究員（北京 100043）。

　　彭璐，女，清華大學建筑設計研究院助理研究員（北京100045）。

　　一、城市治理智慧化的總體框架

　　隨著我國經濟社會逐步進入新常態，城市治理智慧化作為我國城市運行模式轉型升級的新要求，很多城市積極進行示范創新。為了科學推進城市治理智慧化的快速發展，我們主要根據城市治理智慧化內涵與特征構建了“四橫兩縱”的總體框架，進一步明確城市治理的主體以及主要內容。

　　1.治理框架結構

　　城市治理是一項復雜的系統性工程，應按照以人為本的主導思想，大力促進現代信息技術與城市治理的有效融合創新，構建“四橫兩縱”的總體框架，“四橫”即包括治理主體、基礎設施、平臺資源、治理內容等內容，其是城市治理智慧化的核心組成部分，“兩縱”即保障體系與支撐環境。

　　（1）治理主體層：主要包括政府、企業、社會組織、公眾、媒體等。通過治理理念的不斷創新，進一步明確各主體的定位與職責，加快構建多層次治理渠道，加強新技術應用與獎勵機制建設，充分調動各主體積極性，形成多元主體參與的治理新模式。

　　（2）基礎設施層：城市治理離不開智能化的基礎設施，主要包括寬帶網絡、物聯網、云計算中心、智能設施等。智能型基礎設施全面部署建設為實現城市各層面資源整合、數據共享、互聯互通提供支持，為實現治理智慧化打下堅實基礎。

　　（3）平臺資源層：平臺資源是城市治理的核心要素及支撐手段，基于城市治理需求，建立統一共享的數據庫，搭建城市云平臺和綜合管理服務平臺，通過技術融合創新實現城市管理服務的一體化、智能化，為各項治理智慧化提供全面支撐。

　　（4）治理內容層：城市治理是促進城市多元管理、提高政府效能、高效解決社會問題的必然選擇，是從城市運行、社會保障、生態環境、經濟發展等方面進行綜合施策，通過機制創新、智能控制、協同管理等措施有效提升治理智慧化水平。

　　兩縱包括保障體系、支撐環境等配套措施，其中保障體系包括制度標準、人才隊伍、資金保障等，這是實現城市治理智慧化的強力支撐，通過建立有效的保障機制，實現治理價值最大化。城市治理需要良好的軟環境，通過建立協同的治理理念，推進多元參與以及共治共享等，為實現城市治理智慧化的發展目標創造良好環境。

　　2.治理主體

　　多元主體參與是現代城市治理的基本要求，也是實現城市治理智慧化的必然選擇，亟須加強城市依法治理的力度，重新定位政府、公眾、企業、媒體等各參與主體的職責與任務邊界，并充分發揮各主體的積極性與創造力，真正形成人人共治、人人共享治理智慧化體系。

　　（1）政府。政府是多元治理主體中的“掌舵者”，在城市治理中協調宏觀管理及各個主體間的矛盾和沖突，并承擔著治理合作者、輸出者、引領者等角色。首先，政府需要與時俱進，根據社會的發展趨勢，實時修改完善相關法律法規，避免手伸的太長；其次，政府要充分利用信息技術搭建開放公平的協作平臺，集聚更多的管理資源，創新治理模式；再次，政府要通過自身改革與廉政優政，帶動整個城市組織優化與效率提升。

　　（2）企業。企業雖然是以盈利為目的的經濟組織，但企業仍然是最重要的社會責任承擔著與維護者，也是政府以外重要的治理主體。隨著共享經濟的快速發展，大批互聯網公司與創新型企業在城市治理中的作用越發凸顯，其以盈利或公益的形式積極參與城市治理，不斷推動城市治理模式的變革，實現技術創新和制度創新，為城市治理提供了新路徑。

　　（3）社會組織。隨著經濟社會發展水平的不斷提升及參與社會治理意識的增強，各種社會團體與民間公益組織快速壯大，并積極參與到社會救助、災害恢復等城市治理中，且發揮著越來越重要的作用。城市治理需要社會組織根據不同的角色定位來彌補因市場失靈、政府失靈等缺失的公共服務需求，同時政府在法律法規及實際操作層面給予支持。

　　（4）公眾。公眾作為城市治理的參與者與受益者，不僅有權利參與城市治理，更是有責任主動參與城市治理。充分利用互聯網及各種智能終端，積極參與城市管理、公共服務、社區自治共治及社情民意調查等，發揮人人參與、人人獻策、人人監督的價值。另外，通過社區參與、社團工作或作為志愿者來參與治理和提供公共服務。

　　（5）媒體。媒體作為城市形象傳播與社會監督的主力軍，尤其隨著自媒體及相關社交媒體的快速發展，其在城市治理中角色越來越重要。加強新媒體的管理與引導，傳遞正能量，發揮社會監督、互動交流及社情民意調查等作用，同時基于大數據技術實時了解網絡輿情與動態，為城市治理提供決策支持。

　　3.治理內容

　　城市治理是以實現和維護市民權利為核心，發揮多元治理主體的作用，針對城市建設發展中存在的社會問題，提出有針對性的解決方案，實現城市有序和諧發展。目前，根據我國城鎮化發展水平，城市治理重點從城市運行、社會保障、生態環境、經濟發展等方面展開，促進城市治理的智慧化發展，不斷提升城市影響力與競爭力。

　　（1）城市運行：安全高效運行是城市治理的重點內容，也是體現城市智慧的關鍵要素。加快城市基礎設施的智能化改造，建成智能管網、智能市政、智能交通、智能電網等一批新型基礎設施；加強城市綜合管理服務平臺與網絡安全系統建設，促進城市運行數據共享與開發利用，實現城市管理由粗放向精細、靜態向動態、被動向主動的全面轉變。同時加強城市軟環境建設，促進城市共同價值的塑造，提升城市品牌影響力。

　　（2）社會保障：其核心是打造一個宜居宜業、充滿活力與幸福感的城市環境，將更加注重以人為本，積極創新服務理念，充分利用信息技術的優勢，圍繞市民的衣食住行各方面需求，構建廣覆蓋、差異化、高品質的公共服務體系，提升便民惠民服務水平與市民福祉。同時，大力推動服務型政府建設，促進政府體制機制創新、權力職責重置、政務服務流程優化、政府數據共享與開放、信息安全管理等，全面提升市民社會保障水平，真正實現城市治理的智慧化。

　　（3）生態環境：作為我國城鎮化建設過程中亟須重視的最大民生工程，是當前城市治理的核心內容。生態環境直接關系到市民的身體健康與生活質量，需要充分利用新一代信息技術與環保技術，打造全覆蓋的環境質量監測系統，加強城市環境綠化、水源保護、大氣治理等，促進智能建筑與節能設施的普及，同時將環境保護納入到政府績效考核體系，加強生態文明宣傳，切實保障生態環境的可持續發展。

　　（4）經濟發展：加強城市治理智慧化建設，需要營造宜商宜業環境，促進城市經濟的發展，為城市發展提供新動能。當前，加強經濟發展方面的管理，重點需要建立公平的市場競爭與創新創業環境，不斷推動新興產業發展，促進經濟轉型升級。加快打造基于大數據的城市經濟監測、金融市場預警、網上市場監管以及經濟領域信息安全系統等，為企業和公眾正常生產生活創造良好環境。

　　二、我國城市治理評估指標體系的構建

　　1.構建原則

　　根據當前我國信息社會轉型升級的趨勢及社會治理現代化發展戰略，在科學構建中國城市治理智慧化水平評估指標體系過程中，將充分借鑒國家《新型智慧城市評價指標體系》及國內外其他智慧城市與社會治理等方面評價指標的構建方法，且遵循以下原則：

　　——政策性原則。以國家政策作為指標構建的重要依據，緊密結合國家治理體系和治理能力現代化建設方面的政策文件與推進策略，充分體現國家社會治理與新型城市化發展戰略。

　　——科學性原則。按照城市智慧化發展規律，結合城市治理智慧化的內涵體系、業務模型及總體框架等構建評估指標體系，明確每個指標的含義和目標導向，真正反映城市治理的智慧化特征。

　　——系統性原則。構建指標體系要處理好局部與整體、具體行動和系統目標之間的關系，使其成為一個有機的整體，保障評估指標的系統性與連續性，有效引導城市治理的健康發展。

　　——導向性原則。構建指標體系要集中展示智慧、善治、創新、綠色的城市治理理念與價值導向，要具有較強的引領性，重點體現城市治理智慧化的發展趨勢。

　　——可操作性原則。在構建城市治理智慧化水平評價指標體系要切實考慮可操作性，在數據采集、測算、評估等方面有利于落地實施，使其真正成為一項理論與實踐相結合的重要工具。

　　2.構建方法

　　（1）構建流程

　　根據城市治理智慧化內涵及價值目標進行層層分解，逐步將評價的屬性具體化。

　　——目標分解：首先研究中國城市治理智慧化水平評估體系的架構，分析出構成目標的核心要素或主要特征，并在此基礎上設計各項指標，然后分層次和模塊研究，最終形成完備的城市治理智慧化水平評估指標體系。

　　——歸類合并：針對每項評估模塊進行分解，首先將相關重要指標全部列出，然后運用調查統計法和相關分析法對初擬指標進行去重篩選，并盡量保證同一評價體系內的各個指標協調一致。

　　——試評檢驗：利用構建的評估指標體系進行試評估，在評價過程中檢驗指標體系的科學性、合理性及可操作性等，并對指標體系進行重新加工和完善。

　　——專家評估：通過召開專家座談會或問卷調查的方法，對評估指標進行研討，進一步修改完善評估指標體系，并重點獲得該領域專家針對指標權重的意見與建議。

　　——實證研究：利用構建的我國城市治理智慧化水平評估指標體系，對我國各級各類城市的治理智慧化水平進行全面評估，并通過統計分析提出相應的策略建議。

　　（2）構建思路

　　根據我國城市治理智慧化的內涵、特征及價值導向等，在充分考慮國家治理現代化體系建設及智慧城市發展現實情況，并參閱國內外城市治理的最新理念、觀點及相關文獻的基礎上，科學構建我國城市治理智慧化水平評估指標體系。

　　第一，指標設計兼顧發展現狀評估與引領指導的功能，創新評價方法，指標體系不僅要體現城市治理的真實情況，且要引領未來城市治理現代化的發展趨勢。

　　第二，緊緊圍繞城市治理智慧化的核心特征構建評估指標體系，將感知智能化、管理精準化、服務便捷化、網絡空間規范化、參與主體多元化作為一級評估指標，重點突出智慧、善治、創新、綠色的發展理念，且各部分要具有內在邏輯性。

　　第三，對一級評估指標進行分解，充分吸收國家《新型智慧城市評價指標體系》、國脈互聯《中國智慧城市發展水平評估指標體系》以及城市競爭力、幸福城市等相關評估指標體系的特色內容，然后進行二級評估指標的設計，突出城市治理智慧化的核心理念。

　　第四，根據二級評估指標，進一步設計評估要點，重點要求評估要點簡潔明確，在數據采集、統計分析等方面要具有可操作性，同時在橫向、縱向以及相關評估領域具有可比性。

　　3.指標體系

　　根據城市治理智慧化內涵與特征，并按照評估指標設計原則與思路，構建了由5項一級指標、13項二級指標、21項評估要點組成的評估指標體系，主要從城市治理支撐能力、應用創新、主體參與等方面進行考慮，并賦予智慧管理、民生服務及主體協同等評估指標較高的權重，突出城市治理的核心內容。

　　——智能感知：主要指通過對市民、企業以及城市基礎設施等相關領域數據的全生命周期管理，實現基礎數據采集、整合、開發利用智能化，隨時隨地掌握城市運行狀況，為城市治理智慧化打下堅實基礎。

　　——智慧管理：主要指通過資源開放、協同管理、社會信用體系及城市大數據管理決策體系建設，實現城市管理協同化、透明化、精準化，形成共同參與、公開透明的城市治理模式。

　　——惠民服務：主要指通過“互聯網+政務”的模式和方法，打造智能化政務服務及城市公共服務體系，為市民提供高效、便捷化的公共服務，這是城市治理以人為本的重要體現。

　　——網絡空間：主要指通過建立信息安全、輿情監測、網絡市場管理體系等，實現對網絡空間的科學管理，保證網絡空間安全、清朗，實現物理空間與虛擬空間的同步健康發展。

　　——主體協同：主要指通過城市治理體制機制創新、社會共治共享、互動交流等方式，促進企業、社會組織、市民等主體積極參與城市治理，全面發揮各主體的特點與優勢，促進城市治理可持續發展。

　　本文節選自《區域經濟評論》2017年第6期（整理齊雙）。