活動：2016國脈研究院"互聯網+政務"微分享第一期

　　時  間：2016年4月12日 20：00

　　地  點：互聯網+政務（精英群）微信群

　　嘉  賓：舟山王路燕

　　主  題：政務信息資源目錄體系建設概念及實施要點

　　分享實錄：

　　各位群友大家晚上好，我是國脈互聯王路燕。今天主要和大家分享下關于政務信息資源目錄體系建設中的一些概念及具體實踐中的一些要點。結合我之前在佛山、上海徐匯、舟山等地方參與的關于政務信息資源梳理、編目、標準建設的相關項目的經驗。如果有不同的意見也歡迎大家在結束后提出來，謝謝！

　　下面我將分三塊內容跟大家交流。第一塊主要關于資源目錄體系建設的一個整體背景，第二塊是關于資源目錄體系建設中的一些概念的解析，第三塊是資源目錄體系建設的實施要點。那第一個話題就說我們為什么要開展資源目錄體系的建設。

　　我們梳理了下近十年來國家層面的一些政策，國家信息化領導小組從2002年開始就對政務信息資源目錄體系的建設的工作提出了一系列的部署。在國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見，也就是中辦發的2002年十七號文件中就提出說電子政務建設的主要目標和任務的重點就是研究和設計電子政務信息資源目錄體系交換體系。在2004年12月《關于加強政務信息資源開發利用工作的若干意見》中辦和國辦聯合發的三十四號文件中，再次提出說要依托統一的電子政務網絡平臺和信息安全設施，來建設政務信息資源目錄體系和交換體系來支持這種信息的共享和業務的。

　　2006年，在國家信息化領導小組發布的國家電子政務總體框架中，把政務信息資源目錄體系交換體系定位為國家電子政務總體框架的基礎設施，提出說政務信息資源開發利用是電子政務建設的核心，要實現這種橫向信息資源的橫向共享和縱向匯聚，要逐步實現政務信息按需共享。

　　在2007年， 國務院信息化工作辦公室提出了政務信息資源目錄體系建設的標準，這個也是國家性標準，從六部分來闡述整個體系。那在2015年也連續發布了關于政務數據方面的幾個文件，第一個就是國務院辦公廳關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的意見，里面提出說要建立政府信息資源的管理體系，要探索建立政府信息資源的目錄，統籌推進政府信息資源的建設管理和開發利用，那么同年促進大數據的發展行動綱要再次提出說要做好政務數據資源共享開放工程，要制定數據資源的共享管理辦法，要整合政府部門公共數據資源來促進互聯互通。

　　在今年發布的《關于全面推進政務公開的意見》里面也提出說，要推進政府數據開放，要實施政府數據資產清單的管理，要加快建設國家政府數據的統一開放平臺，來制定開放目錄和數據采集標準，包括在最新的國家十三五規劃中提出說要實施國家大數據戰略，推進數據資源開放共享。從上面可以看出其實這十幾年來政務信息資源目錄體系建設 在國家層面是一直非常重視的。但是目前很多城市可能都還沒有開展這項工作或者說前期開展的不是很細致，不是很成功。

　　那么第二塊我們來看一下，政府現在面臨的現實需求。拿我們每個人來說，我們每個人有很多記錄，比如像工作記錄、會議記錄、日常記錄，這些記錄隨著工作時間的增加，資料是無比多的。那怎么找到我需要的信息？怎么獲取數據？是一件很痛苦的事情，比如五年前開過的一次會，有多少人，都是誰，我想知道怎么辦？同樣的一份會議紀要，每個人理解的不同，記錄的可能就不同，這些都是有差異的，我們怎么樣去規范，這就是數據標準的定義。怎么樣來定義數據，不同的數據就有差異，沒辦法共通。對同樣的信息，如果沒有業務系統發展相適應的話。這種特定的語義環境是很難去進行溝通的。同樣寫報告，誰寫的好？誰寫的壞？實際上是有差異的，那怎么樣去規范？為什么要規范？最重要的就是說政府組織機構內部的技能、業務的流程怎么樣去傳承，需要一個標準。比如說我們現在的政府工作，而換一個工作人員以后，對于一線技能開發和實際技術操作人員來講，比如說領導需要一個綜合類的數據，這個數據需要去各個系統內部挑，那就統一口徑。比如說一個數據報表信息，如果他是季度的，我是月度的，那么我們加在一起就是錯的。每項業務他都有對應的一個系統有的可能還會跨系統。比如我們要去查吃低保的五十歲以上的女性有多少人，這個可以在低保系統中查到，但是這些女性有多少個孩子，這個就查不到了，這需要人工去查，這個數據公安里面有，公安有血清、有戶籍證，那我們問的問題就說這些數據來源于哪個部門哪個系統里有，如果對這塊業務了解的人他最清楚最快數據來源。但是很多人不知道那怎么去查怎么去取？這是很關鍵的問題。

　　第三點就是說我們為什么要開展這項工作做這個資源目錄體建設，它的意義在哪里？ 我們說政務信息資源目錄體系的建設是政務管理、信息共享和信息化工作的一個基礎。從幾個方面來說，第一個通過全面梳理政府信息資源，掌握了解全市的資源現狀以及部門業務的情況，特別是我們的政府部門業務信息的產生、提供和共享需求等基本情況，通過我們這種資源的梳理來形成一份完整、統一的政務數據地圖，到哪里去獲取什么樣的數據，哪些信息是可以向社會公開的，哪些在部門間共享的，哪些在內部使用的，也就是我們經常說的三種。

　　第一可供行政機關無條件共享的我們稱為非受限共享類信息。涉及敏感內容只能按照特定方式或提供給指定對象的稱為受限共享類信息。法律法規不能共享的我們稱之為非共享類信息。那么第二塊就通過這種資源的梳理我們其實可以了解全市信息化建設的一些情況，哪些業務由哪些應用系統支撐，哪些數據已經建庫，然后在未來促進跨部門系統集成中，比如說我們要開發具有哪些功能的應用系統，這些系統可以由原來的哪些應用系統合并改造或者重建，他們的這些數據怎么來？這些功能分別怎么樣部署的？能夠為公眾提供什么樣的服務？通過資源梳理我們都能得到一定的了解。那么第三塊就是說，通過這種資源的梳理我們可以提高數據質量的建設。

　　像人口法人等基礎信息資源庫的數據是來源于各個業務部門的。像人口涉及到公安民政、衛生社保等，這些部門的數據是沒有經過頂層設計或者統籌規劃的，他們存在數據不標準、不完整、重復、錯誤等數據質量問題。比如說一個身份證號碼可能存在不同地址。我們需要對這些數據進行梳理進行標準化的制定，使數據在未來整合、應用的過程中能夠實現統一的標準的管理。

　　第二塊我們來講一下在整個政務信息資源目錄體系建設中的一些概念。首先我們來了解一下政務信息資源，它是政府機構在履行職能過程中產生或使用的信息，可以分為以下幾大類。第一個是履行行政事務的職責過程中，去采集加工使用的信息資源，第二個是部門在業務過程中產生或者生成的信息資源，第三個政府部門投資建設的信息資源以及由政府部門直接管理的信息資源。那么我們這個目錄內容主要涉及到部門核心的信息資源包括行政許可、行政執法、公共服務、城市管理以及這種三定方案中其他產生的信息資源。

　　那么什么是元數據？我們說元數據是描述數據的數據，可以類比為每一本書的內容是數據，那么查找書本的線索就是元數據，這個解釋可能比較抽象，包括我們在做整個目錄體系建設過程中還會碰到一些概念比如說像數據源，那數據源是最小的一個單元，那么數據源、元數據他們之間的區別是什么，包括可能我們做標準的時候還會涉及比如說核心元數據、擴展元數據，這些概念到底怎樣去理解。那我通過一個例子可能可以使大家更加具體地來了解一下這些相關概念。

　　以學生登記表單為例吧，表單上面是學生的基本信息，比如姓名、學號、班級，表單下面就是一個列表，存放學生的選課信息，比如說課程編號、名稱、學分，對于這個表單，未來在數據庫設計過程中可能會設計成兩個表，一個是學生基本信息表，一個是學生選課信息表，那么姓名、學號、班級、課程、學分可以看作為數據源，那么這些數據源他有自己的元數據，就是來描述這個數據的，比如長度、類型、值域，比如說姓名這個字，它的長度是什么、類型是什么、值域是什么。

　　擴展元數據就是相對核心元數據的。比如說每個類他所特有的這種屬性，比如說前面的姓名、學號、班級、課程編號、名稱，這個我們把它稱為擴展元數據。

　　對于學生基礎信息表而言，姓名、學號、班級其實是用來描述這個表的一個數據，那么它就可以看作為是元數據了。同樣的，對于學生選課信息表而言，課程編號、名稱、學分是描述學生選課信息表的一個數據，就是他的元數據。然后表中的每一條記錄是一個時期，表的抽象就是一個類，無論是學生信息表還是選課信息表，他都有一個共同的屬性，就是存儲位置的描述。這個表中所有數據的存儲位置都是一樣的，就是類的基本屬性也就是表的基本屬性。這個基本屬性我們就稱為核心元數據。核心元數據是一個行業所有類都共有的且所有的實體都有相同值的一個數據源。

　　接下來跟大家介紹一下政務信息資源目錄體系到底是什么，它的定位是什么。這里有兩張圖，我們先看第一張，我們為什么要上京東淘寶，因為他有一個商品目錄，你可以快速定位查詢到你所需要的商品，同時他有個管理，你去淘寶京東付錢以后你很放心，貨肯定會到你手里，從一個倉庫到京東倉庫，再到這個人，這個就是交換。交換的目的是共享，共享的目的就是使用，只不過一個是你把別人的東西拿來了，那么我們說數據交換這個東西不會缺，那么交換目錄哪里做交換，我們這個圖里直線的地方就是做交換。部門的這種資源怎么樣到我的這資源管理中心來。

　　這兩張圖其實是很類似的，第一個其實是用來做比喻的，目錄體系就是告訴你哪個部門有哪些東西，京東首頁信息列表就是資源目錄，這些東西怎么樣到你手上，物流體系就是你的交換體系。比如說你要買個手機，你要去查什么牌子多少內存什么型號，然后下單，京東網站的事情到這里就結束了。物流啟動，先去查倉庫有沒有這個東西，然后打包登記發給誰，再集中倉儲，比如說先要寄到舟山，那可能先從杭州倉庫到舟山倉庫比較快，然后到舟山倉庫的時候是個大包，再拆成小包再給快遞員，這個過程是交換。

　　那這個大倉庫就是我的交換數據庫，所有東西都要送到我的交換數據庫來。比如說我不止買一樣東西，我買了手機殼、膜、卡，手機是有手機廠商過來的，他會分批次給你，會集中在中心倉庫里，就是京東的倉庫，然后合在一起打包給你。交換體系就有一個中端的數據庫，我把你需要的數據整合成一個信息包交給你，然后整個過程是屬于交換體系干的事情。目錄就是文件列表，有商品內容、商品屬性，不關心具體的實體，也就是說它只提供一張圖片，你收到貨不對版，那不是目錄的問題，他有多少數據量你也不知道的。

　　可能有些地方在做的時候比如說他想買東西，要做一個資源目錄體系，做好之后他又說你要把里面具體數據給他，這個其實目錄做不到的。目錄只知道你有什么，像整個京東網站它分為京東網站、物流體系、結算體系，結算體系就是權限管理和授權體系。你要這個數據，可以，要授權的，目錄體系只能告訴說你在哪里，但是不能直接給你，目錄可以做的很全面，所有東西都做進去，但是這些數據，不一定都拿來做交換的，交換體系給你的東西一定是你真正想要的、需要的，而且是得到授權的對方許可的。

　　你要去查有多少類的數據是沒有問題的，比如說勞動部門想查公安的數據有哪幾類，那是沒有問題的，都可以告訴你，有身份證信息、交通違章信息、出入境信息，但是你想要，對不起需要付錢，或者說你有信譽擔保，那么商品是用貨幣來做中介的，政府信息是以授權來做媒介的。就是說你一定要經過單位溝通簽字確認的，你想拿到一個東西是通過物流交換體系的，但這個東西在哪里是目錄體系告訴你的。

　　沒有目錄體系可不可以做交換？可以。只是說有目錄體系去做交換能夠更加高效更加標準。如果沒有目錄體系的話，會非常混亂。作為領導來說，他不知道到底交換了什么，交換給了誰，就像淘寶來說，他不知道賣的什么東西，手機和手機殼之間可能賣出去的數據是不一致的，所以我們說資源目錄這個項目很難做。為什么？因為有些下面的部門不配合不愿意做。你做了信息資源目錄體系，你的這個部門在信息資源管理中心地位會非常高，相當于淘寶和京東控制了所有的商家，就是拿到這個綜合的數據，控制就會非常大權利會非常大會挾制到下面各個部門，所以各個部門不愿意。

　　那我的商品直接賣給最終用戶，我可以控制住我的商品價格、數量。那我通過經銷商來賣，我就不知道賣給誰賣了多少，就不在我的控制范圍內，控制力下降，權威性下降。所以我們說什么東西在淘寶上是沒有賣的？然后從來不打折的？比如說汽油卡。

　　我們來看一下資源目錄管理的內容，那首先是元數據庫。元數據庫只是一個目錄，它是沒有實際數據的，我們資源目錄的建設只考慮到元數據庫。那么基礎數據庫是基礎的數據，大家都要用到的數據，有唯一的標準，有權威的來源，比如婚姻的只能用民政，姓名、身份證只能用公安，真實存在的這種數據，這個基礎數據庫的數據支點就是元數據，這些數據可以直接拿來用作應用，做大數據分析的，數據支點是我的元數據庫。那么專業數據庫比如說地址，那民政可能就是你實際居住的地址，公安是你的戶籍地，元數據他是涵蓋后兩者，然后后兩者都是用來做實際交換的。

　　這種系統我們是只能針對元數據有效，也就是資源目錄管理這個系統，這條數據過來需要注冊，然后提供資源目錄服務接口，那這個資源目錄一定要有一個資源目錄管理系統來做支撐的。因為這個工作量很大，不可能全部用手工，基于元數據庫的管理。那做交換體系的是有一個中央數據庫，然后可以根據元數據庫來操作標準化。比如說環保的日期是一個大字節的，通過這個元數據后我去統一標準化再到基礎數據庫里再到專業數據庫里去做交換。

　　最后和大家分享下開展這項工作的實施要點吧。首先是這項工作實施前要做好幾個準備，明確幾個事情，第一個就是我們要確定工作范圍，包含哪些部門，是所有的政府部門還是針對某個領域的。比如說我這次只做人口的，只做法人的。第二個是要確定資源的涵蓋范圍，涵蓋部門核心信息資源還是涵蓋一些主要的，包括像我們之前提到的三定方案，是不是要涉及到全部的。第三個，要確定資源顆粒度，要不要做到字段級，我們是做輸入還是做輸出，是做整個業務的整個流程還是只做業務最后結果，是做全還是做最小數據集。第四個就是我們要確定好規范，就是調研表的規范，梳理的標準在一開始就要非常明確。

　　第二個就說實施的思路。那現在我們在其他地方做的過程中發現目前主要有兩種思路，一個是技術導向去做，第二個是業務導向去做。技術導向就是與部門核心業務或者說數據相關的一切的以系統和數據庫去入手。那首先在通過這個系統數據，我們再去倒推這個系統數據由哪個業務數據產生的。這樣技術導向去做有一個好處就是見效快。因為這個數據，都是已經在系統里面的是可以很快拿到的。但是它的可持續性差，因為有些業務可能是還沒有形成應用系統，可能現在是人工或者紙制的手段在操作的，那未來他有這種應用系統的時候。那么整個這一塊可能要去重新梳理或者說重新改版。

　　第二種思路就是業務導向，就是首先我們通過業務流程理解，然后通過業務流程的理解再去找相關的業務系統，那這樣去做的好處就是可以梳理得非常全面，不管是有沒有系統的，還是紙質的，我可以把所有的相關資源梳理出來，但是這也有一個不好的地方，就是見效慢，因為這個工作量非常大。

　　這里我們圍繞后面一種方法也就是業務導向對整個實施過程做一個分享。第一塊首先是要對業務流程的梳理和理解，一般我們會以辦事業務為切入點，去將所有部門涉及到辦事的相關的表格也好，資源也好都收集上來，然后做梳理。第二塊是對業務過程數據的一個采集，那么我們要先理解再采集，因為有些業務可能有前置業務，你要先辦哪個業務才能來做這個業務，而且在調研的過程中有些可能不是很全面的了解到。第三塊我們在對應的應用系統里面的數據字典是去進行采集進行比對，我們通過業務表格梳理出來的字段跟你應用系統字段是不是一致，然后要對信息做篩選和核實。那我們的數據不是全部都要進行核實，然后再是信息的清洗和比對。這個清洗和比對是指元數據，比如說同樣的一個地址，你是要選哪一個，是選民政的還是公安的，還是選其他的。對這些元數據要進行比對，后清洗，那么以上是工作目錄。后面三個就是成果，第一塊是說數據標準的定義就是元數據的定義。第二塊是管理過程定義就是責任和權利，誰提供什么，誰來管，提供的要求是什么，主管部門是什么。最后就是數據需求確認，誰需要誰什么東西，然后通過這個可以反推我們這個項目體系建設是不是完整。

　　我最后再跟大家講幾個實施過程中需要注意的一些要點。第一個，這是個一把手工程，因為編目涉及到所有部門的核心業務，會涉及到大多數事業單位，領導要非常重視的，要去協調所有的部門的。第二個，要達成所有部門的共同意識，因為這不是一個部門可以完成的，而且部門中領導也好業務人員也好，特別是業務人員要非常配合，因為業務人員才能搞清核心業務情況和相關系統的情況包括技術人員。第三個，是之前強調的，目錄體系交換體系有實際差異的，我們做的是元數據的管理非具體數據，是點數據不是面數據，不能直接用于業務實現的，比如說姓名性別。第四個，這是個成本很高、長期投入，涉及到管理的成本還要解決相關的問題，然后需要獨立的部門。我們后面也列了五個點，就是一般我們在用的方法，第一個采取自上少下，由淺到深，由單個部門的目錄到系統性的目錄這樣去開展，然后要試點先行，穩步開展，可以先試點幾個部門，然后通過這幾個部門總結經驗，之后再按照這種方法去拓展。第三個要結合相關的重大應用系統建設共享工作，因為只有在做的過程中可能才會發現這些問題，比如說要做人口庫、法人庫或者說要做交換共享平臺。

　　那由于時間關系我這里不詳細展開了，我們近期也會推出關于政務信息資源體系建設的白皮書，大家也可以關注我們國脈研究院的相關動態。