信息惠民工程重點是解決社保、醫療、教育、養老、就業、公共安全、食品藥品安全、社區服務、家庭服務等領域的突出問題，自2014年推行以來，取得了初步成效。但是，也有不少問題。最突出的問題就是，在信息時代下，政府的政務服務思維模式沒有改變，仍然存在“辦證多”、“辦事難”等問題，給基層群眾辦事帶來諸多不便。
為此，今年4月，國家發改委等10部門出臺《推進“互聯網+政務服務”開展信息惠民試點的實施方案》（以下簡稱《實施方案》），要求通過兩年左右時間，在試點地區實現“一號一窗一網”，進一步推進信息惠民。
那么，在新政策、新要求下，如何統籌“新舊政策”推進信息惠民工程？難點在哪兒？如何突破？新政策推出近半年時間，成效如何？今明兩年信息惠民工程的重點應該放在哪兒？審計署信息化領導小組辦公室原主任、信息惠民國家試點城市建設指導專家周德銘，為讀者答疑解惑。
問：近年來，國家連續發布了推進“互聯網+政務服務”的一系列文件，尤其是最近《國務院關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》的發布，明確了2016年、2017年和2020年的階段性目標任務。請您談談，在推進“互聯網+政務服務”的階段性目標中，當前的重點和難點是什么？如何突破？
周德銘：你的問題很好。“互聯網+政務服務”是推進“四個全面”戰略部署、“五位一體”戰略布局和五大發展理念的重要舉措，是構建服務型政府的重要組成部分。《國務院關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》（55號文件）提出的2016年、2017年和2020年的目標，內涵量大、任務重、時間緊，要如期實現，我認為，當前要重點破解制度改革、共享協同、服務體系方面的三大重點和難題。
制度改革要簡政放權、優化服務
問：你說的三個問題很重要，那么制度改革方面存在什么樣的難點？怎么突破？
周德銘：管理制度改革是首當其沖的問題。我國計劃經濟體制下的政府特征是管理型政府，現在強調服務型政府，就是要改革過去形成的以行政許可審批為主要特征的管理制度。為此，十八大以來，國務院下了很大的力氣，2013年發布了《國務院機構改革和職能轉變方案》，2015年發布了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》、《國務院部門權力和責任清單編制試點方案》、《國務院辦公廳關于簡化優化公共服務流程方便基層群眾辦事創業的通知》等一系列文件。從當前實踐情況看，要重點破解簡政放權、優化服務兩個方面的難題。
第一，要重點破解簡政放權的難題。目前，全國各級政府的行政許可審批、政府內部審批等行政審批類事項的總量，還沒有一個統計數據；各級政府取消、下放行政審批類事項的總量也不是很具體。從《中國機構編制網》信息披露，國務院提出在本屆政府期間將國務院各部門的1700多項行政審批事項砍掉三分之一，到2015年底已經取消和下放了800多項行政審批事項，公布取消了211項職業資格，提前實現了預期目標， 2016年進一步加大了簡政放權力度。國務院為地方各級政府帶了頭，目前的難點和重點是要加大地方各級政府的簡政放權力度。
第二，要重點破解優化服務的難題。所謂優化服務，一是要簡化服務程序，解決群眾辦事證件多、證明多的難題；二是要優化服務流程，實現同一服務事項的多部門協同辦理，解決群眾辦事“來回跑”的難題。我認為，這個問題要比取消和下放行政審批的難度大得多。其難點表現在：
其一，堅決砍掉各類無謂的證明和繁瑣的手續。《國務院辦公廳關于簡化優化公共服務流程方便基層群眾辦事創業的通知》）（86號文件）指出，凡沒有法律法規依據的證明和蓋章環節，原則上一律取消；確需申請人提供的證明，要嚴格論證，廣泛聽取各方面意見，并作出明確規定，必要時履行公開聽證程序。這在很大程度上涉及相關部門的權力和利益，有的隨著證明和手續的取消可能涉及辦理部門和機構的撤銷，這本身就是一場制度改革的革命。
其二，大力推進辦事流程簡化優化和服務方式創新。2015年國務院辦公廳發的86號文件要求，探索政務大廳將部門分設的辦事窗口整合為綜合窗口，變“多頭受理”為“一口受理”，為群眾提供項目齊全、標準統一、便捷高效的公共服務。舉個實例：辦理個體營業執照的服務事項，涉及職業證明辦理單位、經營場所證明辦理單位、技術行業證件辦理單位、行業前置審批證明辦理單位等多部門和機構，最終工商管理部門辦照。無論是“先證后照”還是“先照后證”，還是“多證合一”，實質上是要把“多頭受理”變為“一口受理”。這就要求在政府統籌協調下，圍繞這一服務事項，相關部門和機構梳理服務事項流程，明確服務事項所需的證明證件目錄，明確該事項業務鏈上各節點（辦理機構）的辦理事項、服務質量、辦理時限、行政監察要求等，形成與服務事項對應的所需電子證照、事項業務鏈各節點的協同規則，依此編制電子證照庫和服務事項目錄庫，為“前臺一窗受理、后臺協同辦理”的技術實現提供數據資源和協同規則的支撐。這里的難點是：政府要有統籌協調的力度，部門要擯棄權力和利益的部門所有狹隘格局，推進“以人民為中心”的協同共治的制度和機制改革。
共享協同要兼顧多方面問題
問：正如您所說，管理制度改革觸及部門權力和利益，確實是一場重要的改革，甚至是一場革命。那么，怎么理解您提出的第二個難題？
周德銘：第二個難題就是共享協同。這里說的共享協同是指政務信息資源的共享開放和業務協同。“共享協同”自2002年《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》（17號文件）提出，到現在已經第15個年頭了，已經成為困擾政務信息化順利發展的頑癥痼疾的難題。所以，共享協同不僅僅是一種做法，主要涉及法治理念、標準規范、實施機制多個方面的問題。
第一，共享協同首先是法治理念。這里有兩個觀念，一個是政務信息資源是國家資源，再一個是政務信息資源以共享為原則，不共享為例外。國務院《促進大數據發展行動綱要》指出，大數據已成為國家重要的基礎性戰略資源。《國務院關于印發政務信息資源共享管理暫行辦法的通知》（51號文件）指出，政務信息資源是由政務部門在履行職責過程中形成的信息資源；以共享為原則，不共享為例外，各政務部門形成的政務信息資源原則上應予共享；凡列入不予共享類的政務信息資源，必須有法律、行政法規或黨中央、國務院政策依據。從中可以導出，政務信息資源是國家資源。那么，從法理的角度看，屬于國家資源的使用和調度權要遵從國家的法律法規，法律的權威性是法治賴以實現的根本保障，任何政務部門只具有政務履職所實施的采集、整理、使用和管理信息資源的權力，沒有將信息資源作為本部門所有而將其不予依法共享和開放的權力，因為當權者沒有肆意的權力。目前破解共享協同難點最重要的措施，就是要確立依法治國的理念，確立政務信息資源是國家資源，以共享為原則，不共享為例外的法治理念。
第二，共享協同要重視標準規范，標準規范要重視可操作性。2002年，《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》提出，加快制定統一的電子政務標準規范，大力推進統一標準的貫徹落實；2007年，國家信息化主管部門組織編制了政務信息資源的國家標準；2016年，國務院發布《國務院關于印發政務信息資源共享管理暫行辦法的通知》（51號文件），以及由國家發展改革委將要發布的《政務信息資源目錄編制指南》，對政務信息資源的分類、元數據進行了具有可操作性的規定。政務信息資源分類包括三大類：人口、法人、空間地理等的基礎信息資源；適應經濟社會發展的共建工程和公共服務事項的主題信息資源；政務部門的政務信息資源。對每類信息資源規劃了信息資源名稱、代碼、提供方、摘要、格式、信息項信息、共享類型與共享條件、開放數據與開放條件等。舉個例子：公共服務事項的標準除了其他元數據外，重在該事項所需的電子證照、多部門協同的同城辦理、異地辦理政策接續等的信息項信息規劃。目前共享協同標準的關鍵在于，要找準“讓信息多跑路、群眾少跑腿”中的關鍵環節，制定可操作的標準規范，指導實施中可落地。
第三，共享協同的實施機制。我認為當前至少要建立和實施三種機制：一是政府統籌協調機制。共享協同涉及部門之間的信息共享和業務協同，必須要由政府來統籌協調，要由政府主要負責同志親自抓；二是績效考核正向激勵機制。通過政府績效考核和社會評估，完善正向激勵機制，對綜合評價高、實際效果好的按照有關規定予以表彰獎勵；三是行政監察倒逼機制。通過服務事項的系統預警和留痕記錄，通過社會負面反映分析，對工作開展不力的予以通報，對不作為、亂作為、慢作為，損害群眾合法權益的依法依規進行問責。通過統籌協調機制、績效考核的正向激勵機制、行政監察問責的倒逼機制等，有效破解當前部門間信息不共享、業務不協調的問題。
服務體系要打造“三個一”模式
問：您說共享協同首先是法治理念，還有共享協同標準和實施機制，這些確實都是十分關鍵的問題，隨著這些問題的逐步解決，當前部門間信息不共享、業務不協調的問題肯定會有所好轉。那么，請您再談談第三個難題。
周德銘：第三個難題是服務體系。就是《推進“互聯網+政務服務”開展信息惠民試點的實施方案》（23 號文件）提出的“一號申請、一窗受理、一網通辦”的“三個一”服務模式，《國務院關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》（55號文件）提出的省級統籌、全國聯動的一體化體系。應當說，2014年啟動信息惠民試點城市以來，各地人民政府和相關中央部門積極實踐，探索了各類創新做法，包括福建省電子證照和公民身份號碼“一號式”模式、廣州“一窗式”和佛山“一門式”服務改革模式、上海和深圳社區服務平臺和數據共享平臺服務模式等。但是，當前的主要問題，正如55號文件中指出的，一是服務程度不夠高，主要存在網上服務事項不全、信息共享程度低、可辦理率不高、企業和群眾辦事仍然不便等。二是還有不少地方和部門尚未開展此項工作。當前“互聯網+政務服務”中的問題除了在制度改革、共享協同方面的難題外，對“三個一”服務模式和一體化體系的理解、設計和落實方面也是一個重要難題，發展快的地方還有很大的提升空間，發展慢的地方對服務體系還不是很清楚。
所謂“三個一”服務模式，主要是以公民身份證號和法人信用代碼為唯一標識、關聯服務事項和所涉電子證照的“一號申請”；改變部門服務窗口為事項服務窗口，實現“前臺一窗受理、后臺協同辦理”的“一窗辦理”；前臺整合服務大廳、政府網站、社區服務、手機終端等多渠道形成“一張網”和統一認證，后臺整合社會保障、健康醫療等多領域，通過跨部門、跨層級、跨區域，形成就近能辦、同城通辦、異地可辦的“一網通辦”。
從“三個一”服務模式發展到省級統籌、全國聯動的一體化體系，結合我對國務院辦公廳關于《“互聯網+政務服務”技術體系建設指南》的學習，其技術體系架構包括兩大網絡、三級平臺、四大系統。一是兩大網絡。就是利用互聯網為社會公眾提供面對面的服務和政務數據開放，利用政務外網為政務部門提供“后臺協同辦理”和政務信息共享，兩網間實行邏輯隔離的安全防護。二是三級平臺。城市級平臺主要負責為社會公眾提供面對面的服務，以及所轄市縣的跨區域業務協同。省級平臺主要負責城市間的跨區域業務協同，如養老金跨區域轉移接續、異地醫療即時結算等，以及省級服務事項的辦理；有條件的省可以構建包括所轄市縣的省級統一平臺直接為社會公眾提供面對面的服務。國家級平臺主要負責省與省之間的跨區域業務協同，以及中央部門服務事項的辦理。三是四大系統。指三級平臺架構均包括四大系統：（1）基于互聯網的政務開放服務系統。其功能一：負責服務大廳、政府網站、社區服務、手機終端等多渠道的“一張網”系統；功能二：負責政務數據開放；功能三：負責政務服務辦理，包括統一認證、服務事項、電子證照等。（2）基于政務外網的政務共享協同系統。功能一：負責本級政務部門之間的政務信息資源共享；功能二：負責前臺受理事項的后臺協同辦理調度。（3）政務數據中心。功能一：負責基礎類、主題類、部門類政務信息資源的匯聚，實現與上下級服務平臺的數據接口；功能二：為政務開放服務系統提供統一認證服務目錄、服務事項、電子證照等的數據實時鏡像。（4）政務部門的服務事項辦理系統。功能一：通過服務平臺設置的部門前置系統，受理政務共享協同系統功能二下達的服務事項辦理調度指令，并將辦理結果返回政務共享協同系統功能二；功能二：按前置系統指令向部門業務系統傳遞事項辦理要求，并受理業務系統辦理結果。實施集中辦理服務事項的城市，該系統功能列入政務共享協同系統的功能。
問：在新政策、新要求下，如何統籌“新舊政策”推進信息惠民工程？新政策推出近半年時間，成效如何？今明兩年信息惠民工程的重點應該放在哪兒？
周德銘：你說的“新舊政策”是指2014年國家發改委啟動信息惠民工程的46號文件、2016年國辦轉發的23號文件和最近國務院公布的55號文件，這不能理解為“新舊政策”。應當說，46號文件后，各地探索了很多創新做法和經驗；對這些創新的總結和提煉，形成了23號文件提出的“三個一”服務模式；55號文件在此基礎上，又提出了省級統籌、全國聯動的一體化體系要求，這是實踐推動制度設計創新的結果，總體要求是一脈相承的。
23號文件發布至今已將近半年，可以說成效不少。無論是發展快的福建、廣州、佛山、上海和深圳等試點城市，還是其他試點城市，都在學習和落實23號文件精神。當然，由于“互聯網+政務服務”涉及當今政府多方面的改革，需要有一個逐步破解難題、逐步發展的過程。
今明兩年的工作重點，23號、55號文件已經很明確了。我個人認為，今年試點城市的主要任務不要求全，要在學習和掌握文件精神基礎上，確定有條件、有基礎、覆蓋面廣、辦理頻度較高的試點服務事項，優化服務事項流程，在構建的“三個一”模式中跑起來，實現變“群眾跑腿”為“信息跑路”、變“群眾來回跑”為“部門協同辦”的實實在在的試點成效。2017年，一方面在試點城市推廣試點經驗，擴展成果；另一方面，統籌構建省級政務服務平臺，實現試點城市之間的跨層級、跨區域的“三個一”，為2020年省級統籌、全國聯動的一體化目標奠定重要基礎。
