導(dǎo)語

　　“京津冀一體化”可以說是當(dāng)下中國時(shí)政經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一個(gè)熱詞。除了三地最高層第一時(shí)間的積極表態(tài)外，各方專家也就“如何一體化”各抒己見。

　　人們期待著，空氣變純凈了，交通變通暢了、人口過多的“城市病”能治好了。特別是河北省還提出要建多個(gè)“副中心”，來為北京分擔(dān)困擾的想法。

　　如此高級別的國家發(fā)展戰(zhàn)略，必須提供怎樣的組織和法律保障？記者近日專訪了中國行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長、國家行政學(xué)院教授汪玉凱。

　　專家解讀

　　要把京津冀一體化放在未來中國“點(diǎn)面結(jié)合的雙引擎戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)一體化的大格局中來考察

　　汪玉凱教授說，要把“京津冀一體化”放在未來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力和中長期增長框架中觀察，絕非是單一地為解決首都北京的困境。

　　他認(rèn)為金融危機(jī)后，中國經(jīng)濟(jì)經(jīng)過多年高增長以后，未來增長的動(dòng)力依然強(qiáng)勁，但增長的動(dòng)力源將發(fā)生重要變化。這就是城鎮(zhèn)化牽引下的“點(diǎn)面結(jié)合的雙引擎戰(zhàn)略”。

　　所謂“點(diǎn)”就是依托大城市形成經(jīng)濟(jì)圈，這是未來中國經(jīng)濟(jì)增長的第一極，其中長三角、珠三角、京津冀三大城市圈無疑是第一梯隊(duì)。這些依托大城市形成的經(jīng)濟(jì)圈要代表國家在世界產(chǎn)業(yè)鏈的上端爭高低。所謂“面”，是指2200多個(gè)縣域要全面開花，打造縣域經(jīng)濟(jì)，帶動(dòng)3.4萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展。這與改革開放初期的率先開放東南沿海、帶動(dòng)中西部發(fā)展的梯度推進(jìn)戰(zhàn)略有很大的變化。應(yīng)該看到，在2千多個(gè)縣、3萬多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)我們還有很多基礎(chǔ)設(shè)施欠賬，優(yōu)質(zhì)的教育資源、醫(yī)療資源需要均衡地分布，所有這些都是中國未來經(jīng)濟(jì)增長的強(qiáng)勁動(dòng)力。而新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略正是牽引“點(diǎn)面結(jié)合的雙引擎戰(zhàn)略”最好的抓手。

　　汪玉凱說，與此相聯(lián)系，從國家治理來看，未來還要把管理的重心下移，就是中央要向地放權(quán)，省里要向市縣放權(quán)，目標(biāo)是把縣域經(jīng)濟(jì)做強(qiáng)，這樣才能有產(chǎn)業(yè)有就業(yè)，才能順利推進(jìn)以中小城市和城鎮(zhèn)為核心的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。而推進(jìn)省直管縣的管理體制，正是順應(yīng)了這個(gè)未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大戰(zhàn)略的重大舉措。

　　汪玉凱強(qiáng)調(diào)，“雙引擎戰(zhàn)略”要靠新型城鎮(zhèn)化來牽引。但必須明確的是，未來中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重點(diǎn)應(yīng)該在中小城市和小城鎮(zhèn)的現(xiàn)代化，對于像北上廣這樣的特大型城市要適度控制，要充分發(fā)揮縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)的容量大，但過去因缺少產(chǎn)業(yè)集聚和就業(yè)機(jī)會(huì)，迫使更多人無序向大都市集中傾向。從目前城鎮(zhèn)化的最大制約因素看，已經(jīng)進(jìn)城的1.6億農(nóng)民工的市民化問題尤為突出，還要謀劃未來幾十年中的還可能有1.5億農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的問題。因此，重點(diǎn)發(fā)展縣域和小城鎮(zhèn)，用城鎮(zhèn)化連接或者牽引“雙引擎戰(zhàn)略”，就顯得尤為關(guān)鍵。同樣，如果我們不從這樣的大戰(zhàn)略格局觀察和思考問題，就很難對京津冀一體化有更深入的戰(zhàn)略思考。

　　不再打小算盤　由多贏到共贏

　　汪玉凱教授表示，“京津冀一體化”從戰(zhàn)略上考量，實(shí)現(xiàn)要由多贏到共贏。所謂多贏，就是不管北京、天津還是河北都要從“京津冀一體化”戰(zhàn)略中獲得好處，不是我給你甩包袱，你成全我，而是要相得益彰，錯(cuò)位發(fā)展，都可以從京津冀一體化戰(zhàn)略得到好處，形成相對競爭優(yōu)勢。所謂共贏，就是京津冀必須形成合力向污染宣戰(zhàn)，共同打好治理環(huán)境、實(shí)現(xiàn)宜居的硬仗，如果沒有中個(gè)共贏，京津冀一體化戰(zhàn)略就失敗了。[page]

　　汪玉凱認(rèn)為過去近十年，京津冀一體化之所以停留在口頭上缺乏實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，一個(gè)重要原因就是各有各的“小算盤”，都想多得好處而不愿意付出。比如，北京是首都，同時(shí)又是政治中心、文化中心、科技創(chuàng)新中心和國際交流中心，但同時(shí)又想發(fā)展經(jīng)濟(jì)，想把好的產(chǎn)業(yè)都留在北京，把包袱甩給河北；天津想建設(shè)北方區(qū)域經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)；河北省很積極，但“剃頭擔(dān)子一頭熱”。

　　汪玉凱說，光想得好處，卸包袱肯定無法實(shí)現(xiàn)好一體化的，甚至連規(guī)劃都做不起來。必須要構(gòu)建從多贏到共贏的戰(zhàn)略：“京津冀一體化”才可能有實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)。

　　打造兩個(gè)經(jīng)濟(jì)帶：眾多國企和部分行政事業(yè)機(jī)構(gòu)可向河北疏散

　　汪玉凱教授強(qiáng)調(diào)，要做到多贏，首先就要給這三地定位：

　　北京：中央已經(jīng)明確為四個(gè)中心，即政治中心、國際交流中心、文化中心和高科技創(chuàng)新中心。但汪玉凱認(rèn)為，中四個(gè)中心雖然沒提金融中心，但北京的金融總部地位也許很難撼動(dòng)，北京的產(chǎn)業(yè)布局除了發(fā)展高科技研發(fā)、高端服務(wù)業(yè)和高端制造業(yè)等外，盡量將一般制造業(yè)轉(zhuǎn)移出北京，而金融則可以留在北京。其余的非北京核心功能定位的產(chǎn)業(yè)應(yīng)該有序地退出北京，重點(diǎn)向河北轉(zhuǎn)移。特別應(yīng)將多數(shù)央企向河北疏散。同時(shí)，考慮到北京城市的人口資源和交通等壓力，也可以有計(jì)劃地將一些事業(yè)單位或者非核心的行政機(jī)構(gòu)也部分地轉(zhuǎn)移出北京。

　　天津的目標(biāo)因該是可打造北方經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)，但要注意與北京和河北在產(chǎn)業(yè)布局、經(jīng)濟(jì)形態(tài)上的互補(bǔ)，盡量避免重復(fù)和雷同。特別要在高端制造方面形成相對優(yōu)勢。

　　至于河北，要在承接北京和天津一些產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、功能總體布局的調(diào)整方面要扮演重要角色，但如何扮演好這個(gè)角色，對整個(gè)京津冀一體化戰(zhàn)略的成敗至關(guān)重要，需要認(rèn)真謀劃，不可盲目。

　　汪玉凱教授說，三地共贏的標(biāo)準(zhǔn)就是是否創(chuàng)造了良好的人居環(huán)境，打好環(huán)境的翻身仗。如果環(huán)境沒有徹底改善，“京津冀一體化”就失敗了。現(xiàn)在全國空氣最差的10個(gè)城市中，河北占了7個(gè)，北京、天津被這些污染城市包圍了。

　　“副中心”不能泛化，但要明確

　　汪玉凱教授認(rèn)為，這幾天社會(huì)上都在評說“保定有可能成為北京的政治副中心”、唐山和石家莊等城市也可能成為北京的副中心之事，但這可能是河北省自己愿望，從國家的大戰(zhàn)略來看，可能還需要認(rèn)真斟酌。

　　“如果真弄這么多‘副中心’，可能就等于沒‘中心’了，這確實(shí)有地區(qū)內(nèi)部競爭在里面。”汪玉凱對記者說，“不要將‘副中心’泛化，但卻必須明確。”

　　汪玉凱認(rèn)為，從大的方面來說，“京津冀一體化”可以構(gòu)筑兩個(gè)圈，一個(gè)核心圈，一個(gè)是非核心圈。前者主要包括北京周邊的廊坊、保定等，其余河北的地方應(yīng)該屬于非核心圈。他認(rèn)為，未來京津冀一體化在核心圈，要重點(diǎn)打造兩條經(jīng)濟(jì)帶：一是北京——廊坊——天津經(jīng)濟(jì)帶：經(jīng)濟(jì)發(fā)展雄厚，也比較成熟，未來將極具競爭力；二是北京——涿州——保定經(jīng)濟(jì)帶。這條經(jīng)濟(jì)帶目前雖然薄弱，但極具發(fā)展?jié)摿Α＿@來那個(gè)條經(jīng)濟(jì)帶，應(yīng)成為未來承接北京和天津轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)和其他相關(guān)公功能的主要載體。通過兩個(gè)經(jīng)濟(jì)帶帶動(dòng)整個(gè)京津周邊的發(fā)展。

　　要構(gòu)建經(jīng)濟(jì)一體化的核心區(qū)和外圍區(qū)，在核心區(qū)應(yīng)打造兩個(gè)經(jīng)濟(jì)帶

　　汪玉凱認(rèn)為，未來的北京副中心，只能在這兩個(gè)核心經(jīng)濟(jì)帶中選擇。因?yàn)橐蔀楸本└敝行牡膫儽仨殱M足兩個(gè)條件：一是距離北京不能太遠(yuǎn)，距離太遠(yuǎn)，交通肯定是大問題；二是要有行政區(qū)劃盡量統(tǒng)一，否則運(yùn)作起來會(huì)有很大困難。鑒于此，有條件成為北京副中心的，最佳選擇地大概只有兩個(gè)：一個(gè)廊坊，一是涿州。但考慮到廊坊處在京廊津經(jīng)濟(jì)帶的重要環(huán)節(jié)，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展看，做為北京副中心不是很合適。而涿州，則是相比之下比較好的選擇。至于保定，未來應(yīng)發(fā)展成500萬人口的大城市，與北京、天津、保定形成三足鼎立的三角戰(zhàn)略。在京涿保經(jīng)濟(jì)帶中扮演重要角色，但由于距離太遠(yuǎn)，不適宜做為北京的副中心。由此可以看出，涿州也許是最適宜打造成北京的副中心的一個(gè)城市。其優(yōu)勢在于距北京僅50公里，開會(huì)可在一天往返，是南水北調(diào)工程必經(jīng)地有，發(fā)展空間也比較大。未來如果選擇涿州作為北京副中心的話，可以直接叫“北京城南副中心”，包括房山和涿州；用于承擔(dān)北京一些事業(yè)單位、學(xué)校等的外遷；將來可在涿州建醫(yī)療、教育等設(shè)施。[page]

　　汪玉凱說，非核心區(qū)要充分考慮到河北省的感覺，唐山、石家莊、邯鄲、秦皇島等地不適合用來打造副中心，這些地區(qū)應(yīng)根據(jù)兩個(gè)經(jīng)濟(jì)帶的產(chǎn)業(yè)定位形成經(jīng)濟(jì)的相對分工。

　　石家莊仍定位為河北省會(huì)；

　　張家口和承德：有很多貧困縣，應(yīng)定位在生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，重點(diǎn)要發(fā)展與這兩個(gè)區(qū)域的功能定位向適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)。如果必要，還可以考慮適度地移民，往未來可能有極大發(fā)展空間的京涿寶經(jīng)濟(jì)帶集聚。

　　組織保障：將“京津冀一體化”的重大協(xié)調(diào)歸屬中央深改組

　　汪玉凱教授說，要保障“京津冀一體化”發(fā)展戰(zhàn)略的順利實(shí)施，必須要有組織保障。現(xiàn)在光靠國家發(fā)改委協(xié)商可能還不夠，因?yàn)閲野l(fā)改委雖然是一十分重要的綜合協(xié)商部門，但京津冀一體化已一個(gè)重大的國家戰(zhàn)略，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一個(gè)區(qū)域發(fā)展的問題，事關(guān)重大，所以需要認(rèn)真對待。

　　汪玉凱說，“京津冀一體化”戰(zhàn)略屬于頂層設(shè)計(jì)，歸口級別必須提高。應(yīng)歸到國家深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，“深改組”下面有6個(gè)小組，可具體歸口到經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)體制改革小組來負(fù)責(zé)。也可以考慮設(shè)立專門的辦公室，由“深改組”領(lǐng)導(dǎo)和委托，由經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)體制小組具體來負(fù)責(zé)協(xié)商。

　　這樣，重大問題可以由國家深改組來直接處理，總書記和總理都在其中；一般問題由小組負(fù)責(zé)協(xié)商解決，這樣就有保障了。發(fā)改委有地區(qū)司，在協(xié)商區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面也肯定能起到重要作用。

　　為行政區(qū)劃調(diào)整立規(guī)

　　汪玉凱教授說，除了組織形式上的保障外，還必須提供法治保障。如果中央最終確定要把涿州定位為北京的副中心，如果要更加名正言順，就應(yīng)把涿州市整體劃入北京的行政區(qū)劃。北京周邊其他的衛(wèi)星城市，可變通信的區(qū)號(hào)，但行政區(qū)劃可以不變。

　　第二個(gè)就是要制定一個(gè)法制框架，要樹立法制的權(quán)威。如果規(guī)定出來沒有高層授權(quán)，沒有依法保障，可能會(huì)遇到很多困難。

　　第三就是，可以構(gòu)建一個(gè)信息化的區(qū)域平臺(tái)，也就是京津冀一體化整個(gè)一個(gè)大平臺(tái)，提高溝通的有效性和及時(shí)性。當(dāng)然有些東西我們可以立些規(guī)制，不一定非要國家法律，國務(wù)院頒布的條例或法規(guī)性東西都可以用來解決這個(gè)問題。看準(zhǔn)了成熟了的就可以以規(guī)制方式出來，操作性強(qiáng)，權(quán)威性也高，而且不容易走樣。

　　目前需要規(guī)制的最關(guān)鍵的是行政區(qū)劃的調(diào)整，還有經(jīng)濟(jì)一體化過程中一些重大問題的協(xié)商機(jī)制也可立規(guī)，可通過條例，哪些問題上升到什么層面來解決，不能一鍋來煮，要分層次的，比如重大基礎(chǔ)設(shè)施要上馬需要什么方式來解決要重程序，再如一個(gè)地方產(chǎn)業(yè)布局要符合整體大的格局，要通過規(guī)制來約束，不能各地隨心所欲，想弄什么弄什么，分門別類大的領(lǐng)域都是可以立些規(guī)矩的，就能更好地規(guī)范經(jīng)濟(jì)一體化戰(zhàn)略的實(shí)施。