3月13日上午9時，十三屆全國人大一次會議在人民大會堂舉行第四次全體會議，聽取全國人大常委會關于監察法草案的說明、國務院關于國務院機構改革方案的說明。

　　國務院機構改革方案是根據深化黨和國家機構改革的總體要求，以國家治理體系和治理能力現代化為導向，推進黨和國家領導機構職能優化協同高效為著力點，改革機構設置，優化職能配置。

　　此次提請大會審議的國務院機構改革方案（草案），將于3月17日，人代會第五次全體會議時表決。

　　3月4日，《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》公開發布。《決定》透視出來的精神和政策導向，使我們對這一引起社會廣泛關注的改革整體框架和思路，有了清晰的了解。按照筆者的理解，《決定》除了突出黨的全方位領導外，至少還有六大看點。

　　一是本輪機構改革是改革開放以來一次黨和國家機構職能體系的全方位優化和重構。與以往7次機構的起點不同，本次機構改革，不局限在國務院或者行政層面的機構改革和職能優化，而是涉及黨、政府、人大、政協、司法、軍隊、事業單位、群團、社會組織等全方位的機構改革。這種重構，以國家治理體系和治理能力現代化為導向，以推進黨和國家機構職能優化協同高效為著力點，改革機構設置，優化職能配置，深化轉職能、轉方式、轉作風，提高效率效能，為決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程提供有力制度保障。

　　二是本輪改革具有戰略性和前瞻性。按照《決定》要求，黨和國家機構改革的總目標是：構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系，形成總攬全局、協調各方的黨的領導體系；職責明確、依法行政的政府治理體系；中國特色、世界一流的武裝力量體系；聯系廣泛、服務群眾的群團工作體系。推動人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢察機關、人民團體、企事業單位、社會組織等在黨的統一領導下協調行動、增強合力，全面提高國家治理能力和治理水平。

　　三是本輪機構改革體現出系統性改革、結構性優化和整體性推進三大特征。所謂系統性改革，就是從改革的頂層設計上，強調黨和國家機構設置、職能配置的統籌性和系統性，如黨、政、軍、人大、政協、司法、群團等機構的統籌，最大限度地避免孤軍深入、單打獨斗式的改革，“按下葫蘆浮起瓢”的現象，從而陷入機構、人員越減越多的怪圈。所謂結構性優化，就是要把黨和國家的機構職能配置，作為一個整體進行重新優化配置，防止黨、政府、司法、人大、政協、群團以及企事業單位之間的機構職能重疊，從而提高黨和國家機構運行的成本，增加人民群眾的負擔。因此，本輪改革，首先要將那些黨政機構職能相近的機構進行必要的合并或者合署辦公；在黨政、人大、政協、司法、群團乃至提供公共服務的事業單位等不同系統的內部，用大部制的思維進行機構、職能的優化組合。比如，將要設立的國家監察委員會會與中紀委合署辦公等。

　　所謂整體性推進，就是由于本輪黨和國家機構改革涉及面廣，具有全局性，因此，在實施過程中必須遵循分步實施、整體推進的改革策略。按照《決定》的要求，部分改革方案將在兩會上通過后，首先會在中央和省級層面進行實施，待上面的改革基本完成后，將在地市、縣、鄉鎮等層面全面推開。這樣的改革推進策略也體現出《決定》中所確立的“穩重求進”的原則。

　　四是本輪改革突出轉職能、轉方式、轉作風，把改革機構、優化職能、提高效能作為著力點。以國務院機構為例，盡管國務院組成部門的數量減少不多，但重組的力度是很大的，比如新組建的自然資源部，將原來的國土資源部、發改委、建設部、水利部、農業部、國家林業局、國家海洋局、國家測繪局等8個部門有關自然資源管理的機構和職能重組，強化了國家對自然資源的管理。

　　還比如國務院本次新組建的生態環境部，緊緊圍繞環境保護這個短板，加大了機構整合的力度，將分散在發改委、國土資源部、水利部、農業部、國家海洋局、以及國務院南水北調辦公室的相關職能加以整合，使其形成合力，克服長期困擾我們的機構重疊、職能交叉、政出多門、多頭管理的弊端。這對從根本上解決生態環境這老百姓最關注的問題，提供了重要保障。

　　再比如，新設立的應急管理部，整合了原來12個部門的相關機構和職能，包括國家安全局、國務院辦公廳、公安部、民政部、國土資源部、水利部、農業部、國家林業局、國家地震局、國家減災委、國務院抗震指揮部以及國家森林防火指揮部等。這樣養大幅度的機構職能整合，對加強應急管理，形成合力，無疑具有重要意義。

　　五是給省級及以下地方機構更多自主權，增強地方治理能力。處理好中央與地方關系是黨和國家機構改革的重要內容。建國以后的歷次機構改革，都程度不同地涉及到這個問題。但時至今日，有關這方面的問題依然突出，比如中央與地方權責關系的處理，財力與事權的劃分等。《決定》強調要科學設置中央和地方事權，理順中央和地方職責關系，更好發揮中央和地方兩個積極性，賦予省級及以下機構更多自主權，增強地方治理能力。要把直接面向基層、量大面廣、由地方實施更為便捷有效的經濟社會管理事項下放給地方。除中央有明確規定外，允許地方因地制宜設置機構和配置職能，允許把因地制宜設置的機構并入同上級機關對口的機構，在規定限額內確定機構數量、名稱、排序等。《決定》中的這些規定，對解決《上下一般粗》，充分調動地方積極性，更好地為民服務必將產生重要影響。

　　六是推進機構編制法定化將有實質性突破。在過去的多次機構改革中，有關機構編制法定化的問題早已提出，但實施過程中往往不夠順暢。因此常常會出現因人設事、機構設置隨意性較大等現象。實際上一個國家能不能建立起一個科學、系統、有效的機構和職能體系，逐步將之納入法治軌道，與機構職能的法定化有直接關系。正像《決定》中指出的，機構編制法定化是深化黨和國家機構改革的重要保障；要依法管理各類組織機構，加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。而要實現機構編制的法定化，首先要完善黨和國家機構法規制度，如制定機構編織法等；其次要強化機構編制管理剛性約束。包括加強黨對編制工作的集中統一領導，建立編制資源管理的動態調整機制，建立相關的信息化平臺等。另外，還加大機構編制違紀違法行為查處力度。只有在這些方面不斷著力，我國黨和國家機構編制法定化的目標才能實現。